今年年初，出台支出型贫困家庭救助政策纳入市政府重大行政决策事项。为此，我局代拟了《武汉市支出型贫困家庭救助实施办法（试行）》（以下简称《办法》）。现将起草情况说明如下： 　　  

　　一、背景及经过  　  

　　（一）背景 　　  

　　去年4月，习近平总书记视察湖北时强调，要高度重视困难群众帮扶救助工作，加快建成多层次社会保障体系。今年3月，习近平总书记再次强调：民政工作要聚焦脱贫攻坚，聚焦特殊群体，聚焦群众关切，更好履行好基本民生保障等职责。  　　  

　　去年8月，市委、市政府全面部署“大调研大落实”工作，要求“边调研边解决问题”。今年开展“不忘初心、牢记使命”主题教育明确要求，要将“学习教育、调查研究、检视问题、整改落实”贯彻主题教育全过程。 　　  

　　我市自1996年低保制度建立以来，以城乡低保制度为基础，涵盖特困供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等的社会救助体系制度逐步完善。但是，这种以最低生活保障制度为核心、重点解决“收入型”贫困问题的救助制度，无法解决一些家庭因重大疾病、因学、因残、养老、育幼、住房等刚性支出费用较大，远远超出家庭收入和承受能力，实际生活困难，甚至无法维持基本生活的“支出型”贫困问题。社会救助应当向“支出型”贫困覆盖，从单一的收入纬度考量向收入、支出等多维度考量转变，将更多的贫困家庭纳入社会救助兜底保障范围，真正实现兜住民生底线。  　  

　　为此，我局将解决支出型贫困问题纳入“大调研大落实”和主题教育调查研究的重点课题，采取问卷调查、实地走访、座谈等方式，深入社区和困难群众家中，全面调查了解困难家庭致困原因和救助需求。经调查，许多家庭陷入贫困主要是因病、因残、因学、照料老人、育幼、住房等刚性支出较大。 　  

　　（二）起草过程 　　  

　　在调研基础上，2019年4月，我局组织专班起草了《办法》初稿。《办法》初稿完成后，在将近6个月时间里，广泛征求意见、组织专家论证、进行风险评估、反复讨论修改。征求意见稿专门听取人大和政协的意见，龙良文副市长多次专题调研，面对面听取困难群众代表、基层工作人员意见。  　　  

　　6月，组织社会救助、经济管理等领域的专家论证评审，对《办法》实施的可行性、必要性、基本原则、认定程序、救助方式、保障措施等方面进行了全面的论证。专家认为，《办法》总体体现了共享发展理念、合法合理、目的明确、政策措施适当、保障机制健全，可以实施。我们吸纳了部分专家建议和意见，对文件进行了修改。 　　  

　　7月，我局会同市委政法委（维稳办）、公安局、财政局、信访局、生态环境局、应急管理局等对《办法》在社会稳定、生态环境、财政和公共安全等四个方面进行了风险评估。在生态环境、公共安全方面不存在风险。根据市委政法委（维稳办）提出的建议和龙良文副市长要求，对社会稳定风险进一步排查和论证，不存在群众攀比的风险。在财政风险方面，按照2018年低收入困难对象为8621人（为低保对象的1/14）来评估资金风险，《办法》出台后，市、区财政仅增加投入合计约1200万。但从可能存在的最大风险考虑，我们按支出型贫困对象与现有低保对象人数相等测算（相当于风险扩大14倍），预测增加资金约1.7亿元，较2018年增长12.32%。主要包括5个方面：一是增加低保金支出0.48亿元；二是增加医疗救助支出0.95亿元；三是增加临时救助支出0.26亿元；四是教育救助资金增加有限；五是增加住房救助资金259万元。另外，就业救助资金也基本无影响。形成了《〈武汉市支出型贫困家庭救助实施办法〉风险评估报告》，认为风险评估等级为低风险。《风险评估报告》已经市政府审定。 　　  

　　8-9月，《办法》向社会公开征求意见。同时，征求了各区人民政府及市财政、教育、公安、房管、人社、医保、残联、总工会等相关部门以及居民群众的意见和建议。共收到41条意见，吸纳了31条。

　　8月下旬，副市长龙良文专题再次调研了支出型贫困家庭救助政策。对困难群众具体案例进行了分析研究，指出社会救助应该补齐短板，加快研究制定支出型贫困救助政策，关心困难群众需求，切实做好兜底保障工作。 　　  

　　9月下旬，分别向市人大社会建设委员会、市政协法制委员会报告了《办法》起草的工作情况，市人大、市政协对《办法》给予了充分肯定。 　　  

　　二、主要内容及特点  

　　（一）主要框架及内容 　　  

　　《办法》分为6章27条。　　  

　　第一章为总则。主要对支出型贫困、《办法》适用范围进行了界定，并明确各部门职责。　　  

　　第二章为救助条件。明确了支出型贫困家庭收入、财产、支出扣减范围等条件。规定了支出型贫困家庭范围，一是提出申请之日前12个月家庭人均月可支配收入不超过本市上年度城镇居民人均月可支配收入；二是家庭可支配收入扣除家庭必需刚性支出后，人均月可支配收入不超过我市城乡最低生活保障标准2倍。规定了7条财产否决条件。从6个方面确认支出。一是重特大疾病支出，每月按2倍低保标准确认，月均支出高于2倍的据实确认。二是残疾人照护康复支出，一级至四级残疾人分别按照1-2倍低保标准确认。三是护理老人支出，申请家庭成员中有年满60周岁（含)至80周岁老人的，每月按1倍低保标准确认，80周岁以上（含）的每月按2倍低保标准确认。四是育幼支出，家庭成员中有0-6岁（含）婴幼儿童的，每月按1倍低保标准确认。五是教育支出，家庭成员中有接受全日制学历教育（含小学、初中教育、高中阶段、大学阶段）学生的，每月按照2倍低保标准确认。六是住房租金支出，申请家庭在本市内没有自有住房而发生的住房租金支出，每月按800元定额确认。 　　  

　　第三章为救助方式。对不同致贫原因的支出型贫困家庭分别给予基本生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、慈善救助等7项救助政策。将救助标准分为两档：A类为家庭可支配收入扣除家庭必需刚性支出后，人均月可支配收入低于低保标准的，差额给予基本生活救助，其他救助参照低保对象实施；B类为家庭可支配收入扣除家庭必需刚性支出后，人均月可支配收入低于低收入标准的，参照低收入家庭给予专项救助。  　　  

　　第四章为审核审批。规定了支出型贫困家庭申请、审核、审批、救助的规范流程。 　　  

　　第五章为监督和责任。规定了救助部门、申请家庭、其他相关机构的责任和义务。  　　  

　　第六章为附则。 　　  

　　（二）主要特点 　　  

　　一是明确“支出型贫困”家庭救助适用范围。参照外地做法，结合我市实际，将家庭可支配收入扣除家庭必需刚性支出后，不超过我市城乡最低生活保障标准2倍确定为支出型贫困家庭。并根据具体困难程度、救助需求与现有各项救助政策相互衔接，分别给予基本生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助、慈善救助等7项救助。 　　  

　　二是支出项目认定全面。在参照北京、上海、南京、杭州、成都、苏州、福州、厦门等地出台的支出型贫困救助政策的基础上，将因病、因残、照料老人、育幼、教育、住房等支出纳入认定范围，基本上涵盖了所有基本民生刚性支出。 　　  

　　三是体现发展型救助理念。《办法》将育幼、教育纳入刚性支出扣减范围，一方面考虑到教育支出问题，一方面考虑青少年处于成长阶段，需要更多的营养条件。力求破解贫困代际传递难题，促进社会救助从解决生存型需求向发展型需求转变。  　　  

　　四是体现减证便民。将刚性支出扣减标准设定为低保标准的倍数，并兼顾大额医疗支出问题，可以减少困难群众提交相关证明材料的麻烦，同时与《低收入家庭认定实施办法》相互衔接，便于基层操作。为缩减审批环节，将支出型贫困家庭认定的主体责任明确为街道，区级民政部门统筹做好支出型贫困家庭认定的管理、监督和指导工作。 　　  

　　三、几点说明 　　  

　　（一）文件依据 　　  

　　《办法》主要依据《社会救助暂行办法》（国务院令第649号）《民政部 财政部 国务院扶贫办关于在脱贫攻坚三年行动中切实做好社会救助兜底保障工作的实施意见》（民发〔2018〕90号）《民政部关于做好当前困难群众基本生活保障工作的通知》（民函〔2019〕95号）《武汉市低收入家庭认定实施办法》（武政规〔2017〕45号）等文件的相关规定拟定。　　  

　　（二）外地城市政策比较  　　  

　　目前北京、上海、重庆、南京、杭州、成都、苏州、福州、厦门等地已先后出台支出型贫困救助政策。但这些城市政策出台相对较早，要么将支出型贫困主因限定为因病致贫，要么只是原则性表述为“因病、因残、因学等”。我们在此基础上，合理确定刚性支出扣减项为重特大疾病、残疾人照料、老年人照料、育幼、教育、住房等6个方面的基本民生刚性支出。《办法》作为规范性文件，没有用“等”的表述，支出范围更加明确、便于操作。  　　  

　　（三）资金增量  　　  

　　正如前面所述风险评估状况，如果按 2018年全市有8621人被认定为低收入困难对象（仅为低保对象的1/14），以此来评估财政风险。《办法》出台后，市、区财政仅需增加投入合计约1200万。 　　  

　　如果按支出型贫困对象与现有低保对象人数相等测算（相当于风险扩大14倍），预测增加资金约1.7亿元，较2018年增长12.32%。资金渠道为中央、省转移支付的困难群众基本生活保障资金和市、区财政共担。按照现行财政管理体制，市级财政约增加支出9000万元，区级财政约增加支出8000万元。