一、文件制定的必要性与可行性
我市2004年启动“城中村”改造工作，市委、市政府高度重视，“十二五”期间，全市二环线内56个城中村全面实现挂牌和统征储备改造，三环线内城中村改造进入尾声，城市形象和品质有了大幅提升，居民生活质量得到极大改善。在特定的历史时期，改造工作启动阶段属探索性，无例可循，边摸索边改造边完善相关政策和手续，既要大力推进改造工作，又要确保民生稳定，更要保护村民的基本居住权益，因此拆迁还建时间紧、任务重、体量大、要求高，不可避免的在改造过程中存留了一些历史遗留问题。较为突出的如“城中村”改造还建房因规划建设手续不完善、竣工验收未完成等原因无法办理不动产登记。
据不完全统计，截止2016年底全市已交付入住114个“城中村”还建项目（建设规模约1320万平方米）中有65个项目（建设规模750万方米）未办理建设工程规划许可手续，其他项目也多少存在一定手续瑕疵。由此，造成巨大维稳和社会隐患。一是大量还建房已经入住，但是建筑无法办理消防安全、建筑质量安全认定，存在极大的安全隐患。二是还建村民对还建房产权登记诉求急迫，出现大量信访积案。三是由于无法正常办证交易，存在大量还建房私下转卖情况，引发一系列民事纠纷，也对我市房地产市场的健康发展造成不利影响。
2016年12月，市委市政府“29号文”已明确要求将“妥善解决城中村还建房历史遗留问题”列入我市城市更新暨“三旧”（棚户区）改造工作的任务，因此，政府有必要出台细化可操作意见，切实妥善解决城中村还建房历史遗留问题。
二、起草过程
2017年4月，市政府重点办组织市国土规划局启动“城中村”改造还建房历史遗留问题研究，形成《意见》（初稿）。2017年5月起，市政府重点办数次召集市法制办、民防办、发改委、城建委、城管委、国土规划局、房管局、文化局、地税局、水务局、园林局、消防局等单位及各中心城区的城改办会议研讨，并多次书面征求意见。根据市领导对市政府重点办《关于城市更新暨“三旧”（棚户区）改造相关政策研究工作的签报》的批示精神，2018年4月市国土规划局将修改后的《意见》报请市政府研究审议。
2018年8月16日、8月20日，《意见（修订稿）》分别提交2018年第4次、第5次“三旧”改造工作联席会审议。按会议要求，市国土规划局再次征求法制办、城建委、城管委等单位意见。2018年10月15日，市政府重点办组织市国土规划局、市政府法制办再次研讨后，修改形成《意见》（送审稿）提请市政府再次审议。2018年11月26日，市政府常务会对《意见》进行了审议，原则同意。根据会议要求，对会上各单位所提意见，市重点办组织市国土规划局进行了认真研究，进行了修改。2018年12月6日，市政府专题会议对修改后的《意见》再次进行研究，根据会上及会后相关部门反馈的意见，修改形成《意见》（公示稿）于2018年12月12日，对外公开征求意见，公示期至2018年12月21日止。针对公示期内征集的共40余条意见，市重点办组织市政府法制办、市国土规划局、市建委、市房管局等单位充分论证，吸收采纳，对《意见》进一步修改后，提请市政府按政府规范性文件印发执行。
三、文件的主要内容和理由
《意见》分为适用范围、工作原则、办理程序和要求、相关事项处理规定等四部分。
（一）适用范围。
《意见》基于历史遗留问题的处理，在2004年我市启动“城中村”改造工作至2016年底“29号文”下发之间，选取2014年7月1日这一时间节点，同时也是我市对违法建设处理的《武汉市城市规划条例》和《武汉市城乡规划条例》交替执行之日，现行的《武汉市城乡规划条例》对于依法建设、规范管理已经提出明确要求，故将新法执行前的违法行为列为历史遗留项目较为合适。同时，完成土地挂牌是“城中村”改造项目建设进入实质性阶段的起点。完成土地挂牌后，还建资金实际落实，符合实施建设基本条件。经初步统计，目前我市共完成土地挂牌91个村中2014年7月1日前完成挂牌的有78个，占比85.7%。为考虑更全面的解决遗留问题，将时间节点前已建成并交付使用的“城中村”还建房也一并纳入该解决范畴。按照市政府常务会精神，解决历史遗留问题不能导致“一错再错，错上加错”的问题出现，考虑避免极端的情况出现（2014前完成挂牌，但项目一直未启动，本意见下发后再开始建设并形成违法建设），因此还需增加限制性的条款即完成挂牌并开工建设，即在这个时间之前挂牌，但开工时间在后的项目，不能纳入这个范畴。
因此，《意见》明确将《武汉市城乡规划条例》实施前（即2014年7月1日前），已建成并交付使用或城中村土地已挂牌成交且还建房已开工建设,规划建设等相关手续不齐全，无法直接办理不动产登记的“城中村”改造还建项目列入本意见处理范围。
（二）工作原则。
工作沿用“29号文”明确的“尊重历史、区别对待，依法处置、确保实效”的原则办理相关事宜。
（三）办理程序和要求。
《意见》要求各区政府要组织对辖区内“城中村”改造还建房项目进行全面清理，并严格把关，将符合办理要求的项目登记造册，为后续手续办理提供相关依据。《意见》建议经区政府清理认定列入办理范畴的项目，按照办理原则（即“尊重历史、区别对待、依法处置、确保实效”），不再补办相关证照（如《建设工程规划许可证》、《施工许可证》等证照）。在完善项目划拨供地手续后，对建筑的消防安全、建筑质量和建筑压占“五线”情况进行认定和整改，并对违法建设依法进行行政处罚后，按规定程序完善项目规划验收和竣工备案，办理不动产登记。
针对违法建设行为的行政处罚，《意见》建议对违建处罚按照“尊重历史，区别对待，依法处置”的原则，既尊重“城中村”还建房这一特定历史时期的产物，发生在改造集中推进时期，目的是为了群众及时还建，避免出现大量维稳问题，又要根据各项目的不同情况在处理中加以区别，总体思路符合依法依规予以处置的要求，对未压占“五线”项目，符合《行政处罚法》第二十七条规定的从轻、减轻或不予行政处罚情形的依法予以从轻、减轻或不予处罚。
因还建规模是经测算报政府批准的民生保障房，未超规模则建设主体不存在牟利行为，未压占“五线”也就未对城市规划产生实质影响，如按规定进行处罚（依据处罚从旧兼从轻的原则，选取处罚最轻的法规条款《武汉市城乡规划条例》第六十条第二款处以工程造价5%—10%的罚款，按1150元/平方米的房屋重置价和5%的处罚下限测算，则每1万平方米建筑规模的罚款约57.5万元），数额较大，村集体经济组织难以承担，建议城管部门参照《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”处理。
故《意见》主要分为项目清理、完善规划建设手续、办理项目建盘和不动产登记等3个方面：
1.项目清理。各区人民政府组织“城中村”改造主管部门、街道、村集体经济组织等相关单位，对辖区内“城中村”还建房项目建设情况进行全面清理，严格核实项目土地挂牌时间和建筑开工时间，对符合本意见适用范围的，由区人民政府提出详细项目清单。
2.完善规划建设手续。由建设主体持区政府项目清单向各区政府职能部门分别申请依次完善用地手续，取得《建设用地批准书》、《划拨决定书》，办理国有建设用地使用权登记；向消防和建设管理部门申请完善建筑消防安全和建筑质量认定，取得相关职能部门安全达标的检查认定意见；向规划部门申请完善“五线”认定，由规划（规划部门会同或转相关职能部门）核定压占情况后出具认定意见转城管部门依法查处，符合《行政处罚法》规定的从轻、减轻或不予处罚情形的，可从轻、减轻或不予处罚；上述手续完成后，建设主体向规划部门和建设部门申请完成规划条件核实和工程竣工验收备案手续。
3.办理项目建盘及不动产登记。建设主体向房屋管理部门申请建立该项目房屋楼盘表，向不动产登记机构申请首次登记。首次登记在建设主体名下，再按转移登记的相关要求办理至还建村民名下。
（四）相关事项处理规定。
《意见》建议对超建但属奖励政策的建筑面积继续遵照《关于全市城中村改造奖励还建（调剂）土地处置意见》（武政规[2015]3号）要求执行，并参考文件对多余房源的处理方式，对于非奖励政策的超建面积，经处罚后，由相应区政府收回用于区内的还建安置用房或保障性住房。考虑到超建规模属违法建设，与文件的回购应加以区别，因此在价格上仅按成本价收回，不增加利润，让违法者无利益可得。同时，对于因还建量不足，超建房源已安排村民入住或还建房私下交易已由社会居民入住等特殊问题，导致收回难或无法收回的特殊问题，建议在下一步具体研究确定。
“城中村”还建房属特定对象的还建安置房，非改造村村民不应享受相关政策。“29号文”明确提出加强“城中村”还建房不动产登记管理，“先以还建房建设主体名义办理初始（首次）登记，再依据还建房安置计划和所签订的《拆迁安置协议》转移登记到村民名下”，同时要求各区政府组织相关部门“对还建房建设、房源安置、安置名单等进行统一登记、造册，为还建房不动产登记提供相关依据。” 《意见》明确还建房首次登记应登记在建设主体名下，再根据相关协议等文件，转移登记到经各区政府组织认定的还建对象名下，还建房取得不动产权证书后方可按我市存量房交易政策上市交易。针对“城中村”改造还建房私下更名或买卖等行为，扰乱房地产市场，逃避国家税收和政府土地收益，应当严格禁止。
《意见》还明确了项目处理过程中的相关税（费）、基金等缴纳事宜按照国家相关政策及我市城中村改造的相关政策标准执行。
相关事项处理主要分为超建规模处置、还建对象的确定、住宅专项维修资金的归集、相关税（费）缴纳、还建房上市交易等5个方面：
1.超建规模处置。对于建成面积超出市政府审定还建规模的，经审查符合保留条件，属住宅及配套商业超建面积，符合奖励政策部分的，按武政规[2015]3号意见办理，其余部分经处罚后，由项目所在区政府按成本价回购，用于区内还建安置用房或保障性住房；属产业项目超面积的，经处罚后由项目所在区政府按成本价收回。
2.还建对象的确定。“城中村”改造还建对象由各区人民政府组织“城中村”改造主管部门、街道、村集体经济组织等相关单位确定，并提供完备、详尽的还建清册。同时，各区政府应严格把关，确认还建对象身份，凡弄虚作假者，依法追究相关人员责任。
3.住宅专项维修资金归集。建设主体和还建对象应按规定在不动产登记前缴纳住宅专项维修资金。
4.相关税、费等的缴纳。在完善相关手续过程中，对按规定应缴纳的增值税（营业税）及附加、契税和城市基础设施配套费、生活垃圾服务费（房屋建设项目垃圾服务费）等税款、行政事业性收费（或政府性基金），按照国家相关税收政策及我市“城中村”改造相关政策标准执行。
5.“城中村”改造还建房上市交易。还建房在取得不动产权属证书后上市交易与我市现行存量房交易政策一致。
武汉市国土资源和规划局
2019年1月24日
鄂公网安备 42010202000792号
武汉市人民政府
